以下是林鈺雄教授的全文分析見解如下:
一、緣起:國安拉警報?
日前,賴清德總統宣示17點國安戰略調整,拋出回復平時軍事審判的震撼彈,引發各界熱議。先說明背景,我國自2013年8月修法採平時、戰時二分法,平時改由普通法院審理現役軍人案件後,諸多問題逐漸浮上台面。例如,外界(含藍綠立委、國安單位、主流媒體等)對普通法院審判共諜、洩密案的歷來質疑,包含審判效率低落、量刑普遍偏低、忽略軍隊對軍紀需求、法官欠缺專業培訓及軍事專業不足等。這些接踵而至的批評,綜合來講,多半指向欠缺嚇阻作用、加速軍紀渙散及不足應對系統性滲透的擔憂──這似乎也是賴總統猛拉警報的出發點。
外界批評,眾說紛紜,我無意話說從頭;但症狀即便診斷正確,也要評估處方是否對症下藥。我在前文(「軍事審判制度:我們還有明天嗎?」)提到應「審慎以對」,肯定賴總統正視國安威脅,但我認為回復平時軍事審判制度的政策處方,「未必是唯一一條或最好的出路」。為何我持保留態度呢?先來談這個回復軍審政策面臨的實踐難題,再來比較可行的替代方案。
二、回復平時軍事審判:有什麼挑戰?
從這幾天官方發布的有限資料,我還無從掌握這個轉向的具體規劃藍圖為何。但從賴總統宣示、國防部記者會及顧部長發言的蛛絲馬跡,可以推斷大體架構將「回復2013年修法前平時軍事審判舊制」,僅小幅調整,例如縮小事物管轄範圍(限於現役軍人涉犯叛亂、利敵、洩密、廢弛職務、抗命等違反軍事職責的犯罪案件)、加強程序保障(僅有宣示,內容尚不明)。但從理念到做法,這恐怕還不足以消彌各界對軍事審判根深蒂固的疑慮。
我不打算討論修辭學(「不是回復,而是重新打造」)或陰謀論(「賴總統打算軍事戒嚴」),也暫且撇開突然轉向的「社會對立成本」。我先從訴訟法的專業角度,分析幾個將來會遭遇的具體挑戰。
其一、既然大體架構是「回復2013年修法前的軍審舊制」,那就表示舊制難題也會延續,尤其是繼受「現役軍人、非現役軍人共犯,分割審判」的舊制缺陷。
簡言之,平時軍、民共犯情形,將來也只限現役軍人循軍事審判,而依《憲法》不受軍事審判的非現役軍人,仍然由普通法院審判,也就是程序徹底分離。這種軍事、普通兩套刑事程序平行追訴、分離審判的結果,不但浪費有限司法資源,裁判也可能矛盾,影響法安定性與司法信賴度。而臺灣近年來軍方洩密案的常態模式,正是軍、民共犯:敵方幾乎都是先吸收(甫)退役軍人,再利用其人脈去滲透現役軍人洩密叛國;前幾天震驚各界的「雄三飛彈洩密案」,也是複製這種滲透模式。須知,現制再怎麼沒有效率,軍、民都由普通司法系統一併追訴、審判;回復舊制後,勢必兩套追訴、分割審判,重複投入資源,普通檢察署及法院任務仍未解除,真的會更有效率嗎?
其二、類此,除了不同被告分割審判問題外,舊制還有同一被告現役軍人所犯各罪的分割審判問題(舊軍審法第34條)。簡單說,一個通敵洩密犯罪,往往由數個不同的行為所組合,各自符合不同的罪名,經常分屬普通、軍事的不同審判權,因此要規範究竟歸何者審判的基本問題。將來平時現役軍人犯軍事職責犯罪改歸軍事審判後,犯罪事實另犯其他犯罪的部分,如何合併審判的老問題,就會重出江湖。
其三、同樣會重出江湖的燙手山竽,還有現役軍人身分得喪變更而導致的審判權變更問題,例如,軍事審判中的被告現役軍人(被)退役,然後呢?該不該移交普通法院審判,另起爐灶?再如,軍事審判中若「變更起訴法條」,導致案件應改歸普通法院審判,或相反情形,都會導致整個審判重來一遍,造成訴訟拖延。
其四、另應注意,我國現今國安犯罪的繁複類型,早已超越「現役軍人犯軍事職責犯罪」的光譜,犯罪行為人很多不是「現役軍人」,且所犯罪名也不限於「軍事職責犯罪」。換言之,即便回復軍事審判舊制,估計大部分國安案件依然歸普通法院審判,現制的所有弊病,只要不改革,也都會持續。
以上所示問題,僅是冰山一角,一個比一個棘手,且都直指「審判效率不彰」的後果─但這不正是要鐵腕改革現制的關鍵理由嗎?更何況以上還沒有處理,平時軍事審判如何達到當代公平審判要求的根本命題,以及已經12年沒有實際審理經驗的軍法官們,何能一夕之間接手軍事審判重任的實踐難題。
三、替代方案:普通法院軍法官參審的國安法庭
既然現制有缺失,回復舊制也有疑慮。那到底該怎麼做?衡量公平審判、追訴效率、軍事專業及平時轉戰時的危機準備這幾項重點指標,「維持普通法院審判,但大幅改革為搭配軍(法)官參審的全套國安法庭」,或許是可行性較高的替代方案。
第一、引進「軍法官參審制」。從軍事案件審判的比較法制可知,有的國家明白要求具備軍事專業知識或軍事相關歷練者,始得擔任承審法官。我國普通法院的職業法官,普遍很難達到這項標準,而這正是「專業參審制」的目的。在不回復平時軍事審判的前提下,可以考慮的改革方向是:於普通法院的建置下,由職業法官與參審軍法官共組參審合議庭,平時審理國安或軍事相關案件,一來彌補職業法官軍事專業知識的不足,二來培訓軍法官的法治歷練與審理能力。三來,這同時也是為將來「平時轉戰時」的潛在危機做準備,萬一戰時轉入軍事審判,這些平時熟練審判事務的軍法官們,可以立即投入戰時軍事法庭,處理現役軍人相關的叛國、通敵、逃兵或抗命等犯行,維持戰時軍紀。
第二、打造「量少質精的全套國安專庭」。「全套」是相對於司法現制的「半套」國安專業法庭而言。近年來,司法行政主管在各級普通法院廣設「國安專庭」,以回應外界對審判效率低落和軍事專業不足的質疑。雖名為國安專庭,實際上和原住民或性侵害專庭類似,其實僅是一種法官事務分配的權宜之計,談不上真正意義的專業法庭,專業培訓不足、成員輪調頻繁、法律見解歧異,問題仍在;同一名法官今年才剛在國安專庭、明年輪調性侵害專庭,也不是新聞。然而,全國二十幾個各級法院普設國安法庭,由數百名以上法官輪流去參與國安案件審判,恐怕不是最有效的司法資源分配。事實上,在司法嚴重過勞且員額長年不足的現實司法環境中(這點除了悲哀,還是悲哀!),根本不可能期待有那麼多有能力、有意願的法官去承辦國安案件(事後還要被出境管制3年),遑論接受深入專業培訓。
可能的替代方案,在於「量少質精」:集中有限司法資源,於普通法院系統打造符合效率與專業需求的真正國安法庭,包含搭配前述軍法官參審,降低職業法官人力需求。具體而言,先修改管轄權規定,限縮全國國安法庭總數,例如把特定國安案件的土地管轄權,集中配置到全國北、中、南、東四個地方法院和一個高等法院,並對其少量專庭法官進行真正專業培訓及減輕案件負擔獎勵,搭配軍法官參審制,期使國安專庭量少質精,成員穩定、專業增強、見解統一、審判集中。此外,同步調整國安法庭的事物管轄規定,先限縮在具高度威脅的核心國安或軍事犯罪案件;畢竟子彈有限,散彈打鳥只會一事無成。
四、小結
總言之,如我前文所述,面對節節進逼的灰色衝突與民主威脅,調整國安整體戰略,勢在必行且刻不容緩。徹底改造現行國安案件的審判結構,屬於調整的其中一環,一來要在公平審判前提下,大幅提升平時國安審判的效能與專業,有效應對威脅;二來要當真做好平時轉戰時審判的接軌準備,務求未雨綢繆。從公平、效率、專業、接軌準備和凝聚共識而言,相較於逕行回復平時軍事審判,普通法院軍法官參審的國安法庭改革,或許才是法治國家應對民主威脅的更佳選項。